Seis estrategias para luchar contra la corrupción
Augusto
López-Claros
Después de haber
visto algunos de los aspectos en los que la corrupción daña el
tejido social e institucional de un país,
ahora nos fijaremos en las opciones de reformas de las que disponen
los gobiernos para reducir la corrupción y mitigar sus efectos.
Rose-Ackerman (1998) recomienda una doble estrategia dirigida a
aumentar las ventajas de ser honrados y los costes de ser corruptos,
una sensata combinación de castigo y recompensa para impulsar las
reformas. Este es un tema muy amplio. A continuación vamos a ver
seis estrategias complementarias.
1. Remunerar
bien a los funcionarios
El hecho de que
los funcionarios estén debidamente remunerados o muy por debajo de
lo que les corresponde repercute, sin duda, en la motivación y los
incentivos. Si los salarios del sector público son demasiado bajos,
los funcionarios pueden sentirse presionados para complementar sus
ingresos con otros “extraoficiales”. Van Rijckeghem y Weder
(2001) hicieron un trabajo empírico que demostró que, en una
muestra de países menos desarrollados, existe una relación inversa
entre el nivel de los salarios del sector público y la existencia de
corrupción.
2. Crear
transparencia y apertura en el gasto oficial
Los subsidios,
las exenciones fiscales, la adquisición pública de bienes y
servicios, los créditos blandos, los fondos extra-presupuestarios y
controlados por los políticos, son elementos de los diversos métodos
que tienen los gobiernos para gestionar los recursos públicos. Los
gobiernos recaudan impuestos, acuden a los mercados de capitales para
obtener dinero, reciben ayuda exterior y desarrollan mecanismos para
asignar esos recursos con el fin de satisfacer múltiples
necesidades. Algunos países lo hacen de formas relativamente
transparentes y se esfuerzan por asegurarse de utilizar los recursos
en interés público. Cuanto más abierto y transparente es el
proceso, menos oportunidades habrá de actividades ilícitas y
abusos. Collier (2007) ofrece datos convincentes sobre el impacto
negativo de los sistemas de control presupuestario ineficaces.
También se nota la diferencia en los países cuyos ciudadanos pueden
vigilar las actividades del gobierno y debatir los méritos de las
distintas políticas públicas. En este sentido, la libertad de
prensa y los niveles de educación también tienen una influencia
importante en el contexto de las reformas. Que el país tenga una
sociedad civil activa, con una cultura de participación, puede ser
un elemento crucial para sostener diversas estrategias dirigidas a
disminuir la corrupción.
Nueva Zelanda,
que se encuentra sistemáticamente entre de los primeros puestos del
Índice
de Percepciones de la Corrupción de Transparency International,
fue uno de los primeros países en crear procesos presupuestarios
transparentes con la aprobación, en 1994, de la Ley de
Responsabilidad Fiscal, que ofrece un marco legal para la gestión
transparente de los recursos públicos.
3. Reducir la
burocracia
La fuerte
correlación entre la existencia de corrupción y la dimensión de la
burocracia, reflejada, por ejemplo, en los indicadores de Doing
Business, indica que es deseable eliminar todas las normas
innecesarias posibles sin dejar de salvaguardar las funciones
reguladoras esenciales del Estado. Las normas existentes en muchos
países —para poner en marcha una empresa, para registrar
propiedades, para llevar a cabo una operación comercial
internacional y muchos otros certificados y permisos— no solo son a
veces increíblemente engorrosas sino que, en muchas ocasiones, los
gobiernos no se han detenido a pensar si el propósito para el que se
instauraron sigue teniendo sentido con las necesidades del presente.
Rose-Ackerman (1998) sugiere que “la estrategia más clara es
simplemente eliminar las leyes y los programas que fomentan la
corrupción”.
4. Sustituir
los subsidios regresivos y distorsionadores por transferencias de
dinero específicas
Los subsidios son
otro ejemplo de cómo una política oficial puede distorsionar los
incentivos y crear oportunidades de corrupción. Según un estudio
del FMI (2013),
los subsidios al consumo de productos energéticos suman
aproximadamente 1,9 billones de dólares al año, que equivale más o
menos al 2,5% del PIB mundial y el 8% de los ingresos
gubernamentales. Estos subsidios tienen una distribución muy
regresiva, con más del 60% de los beneficios totales destinados al
20% más rico de los hogares en el caso de la gasolina. Eliminarlos
podría derivar en una reducción significativa de las emisiones de
CO2 y otros efectos secundarios positivos. Los subsidios generan
muchas veces contrabando, desabastecimientos y la aparición de
mercados negros. Dejando aparte la cuestión de los costes de
oportunidad (¿cuántas escuelas podrían construirse con el coste
del subsidio energético de un año?) y las connotaciones
medioambientales ligadas a unos precios artificialmente bajos, los
subsidios, a menudo, pueden colocar al gobierno en el centro de
planes generadores de corrupción. Es mucho más conveniente
sustituir los subsidios caros y regresivos por transferencias de
dinero específicas.
5. Llegar a
acuerdos internacionales
Dado que, en una
economía globalizada, la corrupción tiene una dimensión cada vez
más transfronteriza, el marco legal internacional para el control de
la corrupción es una de las opciones fundamentales que tienen los
gobiernos. Dicho marco ha mejorado considerablemente durante el
último decenio. Además del Convenio Anticorrupción de la OCDE, en
2005 entró en vigor la Convención de Naciones Unidas contra la
corrupción (UNCAC)
que, a finales de 2013, había sido ya ratificada por la inmensa
mayoría de sus 140 signatarios. La UNCAC es un instrumento
prometedor porque crea un marco global en el que intervienen países
desarrollados y países en desarrollo y abarca una amplia variedad de
temas: corrupción nacional e internacional, extorsión, medidas
preventivas, cláusulas contra el blanqueo de dinero, leyes sobre
conflictos de intereses, medios para recuperar fondos ilícitos
depositados por funcionarios en bancos de paraísos fiscales,
etcétera. Dado que la ONU no tiene poderes de ejecución, la
eficacia del Convenio como herramienta para impedir la corrupción
dependerá en gran medida del establecimiento de mecanismos
nacionales adecuados de vigilancia para evaluar la actuación de los
gobiernos.
Otros (Heineman
y Heimann (2006)) afirman que una estrategia más factible
en la lucha contra la corrupción puede consistir en una aplicación
más enérgica de las leyes contra la corrupción en los 40 Estados
firmantes del Convenio Anticorrupción de la OCDE. Los gobiernos
deben participar más activamente en empresas de su ámbito que
continúen sobornando a funcionarios extranjeros. En sus esfuerzos
para proteger los intereses comerciales de empresas nacionales, los
gobiernos, a veces, han tenido la tentación de proteger a las
compañías de la necesidad de cumplir las leyes anticorrupción, en
un intento equivocado de no debilitar su posición frente a
competidores de otros países. La promoción comercial no debe ser
más importante que el control de la corrupción. Los gobiernos
siguen teniendo problemas de dobles raseros, criminalizando la
corrupción en su propio país pero, muchas veces, mirando hacia otro
lado cuando esa corrupción implica a funcionarios extranjeros en
países que no son de la OCDE.
6. Emplear
tecnología inteligente
Igual que las
distorsiones inducidas por los gobiernos ofrecen numerosas
oportunidades para la corrupción, también puede pasar que el
contacto frecuente y directo entre funcionarios del gobierno y
ciudadanos facilite el camino para realizar transacciones ilícitas.
Una forma de abordar este problema es emplear tecnologías fácilmente
disponibles para fomentar una relación más distante entre la
administración y la sociedad civil; en este sentido, se ha
demostrado que internet es una herramienta eficaz para disminuir la
corrupción (Andersen et
al., 2011). En algunos países, el uso de plataformas online
para los contactos de la administración con la sociedad civil y la
comunidad empresarial ha tenido especial éxito en los campos de la
recaudación de impuestos, adquisiciones públicas y trámites
burocráticos. Uno de los ámbitos de corrupción más fértiles en
el mundo es tal vez el relacionado con las adquisiciones por parte
del Estado. El volumen de los bienes y servicios que compra el Estado
puede ser considerable, entre el 5 y el 10% del PIB en la mayoría de
los países. Como la adjudicación de los contratos puede necesitar
cierto grado de discreción burocrática, y como la mayoría de los
países tienen largos antecedentes de mordidas, sobornos y
complicidades en las adquisiciones públicas, cada vez son más los
que optan por procedimientos que garanticen unos niveles adecuados de
apertura, competencia, igualdad de condiciones para los proveedores,
procedimientos de licitación claros, etcétera.
Chile es un país
que ha utilizado las últimas tecnologías para crear uno de los
sistemas de adquisición pública más transparentes del mundo. En
2003 se puso en marcha ChileCompra, un sistema electrónico público
para la compra y contratación, basado en una plataforma de internet.
Se ha ganado una reputación mundial de excelencia, transparencia y
eficacia. Está al servicio de empresas, organizaciones públicas y
ciudadanos individuales y es, con mucho, la mayor web de relaciones
entre empresas del país, con la participación de 850 organizaciones
de compras. En 2012, los usuarios cerraron 2,1 millones de compras y
emitieron facturas por un valor total de 9.100 millones de dólares.
La plataforma ha servido también de catalizador para impulsar el uso
de internet en todo el país.
En muchas de las medidas presentadas aquí para combatir la
corrupción, la filosofía fundamental es el intento de eliminar las
oportunidades de corrupción, usando otros incentivos, cerrando
resquicios y eliminando normas mal concebidas que fomentan conductas
corruptas. Pero una estrategia que solo se dedique a cambiar las
normas y los incentivos, acompañada de duros castigos para la
violación de esas normas, tendrá mucha más eficacia si también se
apoya en un esfuerzo para reforzar los fundamentos morales y éticos
del comportamiento humano. Prestaremos atención a este aspecto en un
futuro blog.
